国家公园：生态文明建设“五位一体”国家战略有力抓手

  国家公园体制，首先体现“国家”属性，全民治理、全民参与和全民共享理念，该模式是国际社会普通认同自然资源保护的科学方式，也是治理体系和治理能力现代化的总要求。国家公园体制建设定位，应从大国责任、国家精神、文明传承、文化自觉的高度认识“国家公园体制”建设战略意义。充分认识“天人合一”、“以人为本”的科学发展观思想精髓，充分调动全民参与保护环境主动性、创造性和积极性，有效提升全民族健康水平和人民幸福指数，实现发展与保护的协调统一，为我国政治建设、经济建设、文化建设和社会建设宏伟战略提供坚实的基础。

  党政领导干部和行业管理者要充分理解并在工作中有效践行，在实施过程中要处理好全面保护与提供公共服务产品关系，自然保护地治理体系要体现“保护为主”和“全民公益性优先”原则，要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。国家主导、公益优先、超级园区是“国家公园”体系三大体制机制创新发力点，从国家公园、国家公园体制、国家公园体系建设角度，科学分析“生态文明建设”成为“五位一体”国家战略的内涵、目标和措施，全面理解国家公园与原来的自然资源保护体制有什么本质区别。

  国家公园概念。世界自然保护联盟（IUCN）在1994年发布了保护地分类体系提出“选择标准”。定义为主要用于生态系统保护及游憩活动的天然的陆地或海域，指定用于：为当代和后代保护一个或多个生态系统的完整性；排除任何形式的有损于该保护地管理目的的开发和占有行为；为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护地。狭义国家公园是指具有丰富自然资源的、具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然保护区域。广义的自然资源概念，除了森林，湿地、海洋等外，也包括建设公园、文物古迹、历史地、观光大道、游憩区为目的的自然、历史、文化遗产等所有陆地和水域。

  国家公园体制核心是体现保护大生态、大系统、大格局重新审视自然价值，奠定国家公园体系的生态经济学基础。人类全部生产、生活、生存物质资源来自大自然，制造成本、人力成本、社会成本和自然成本构成人类社会生产的基础，自然资源本身就有价值，尤其是自然资本的衍生经济价值，以及人类生存的幸福感所涉及幸福指数。世界上国家公园立法本质，无一例外都是维护人类共同美好的家园，为在人类子孙后代留下青山绿水，为人类实现高质量高品质生活留下可持续幸福的自然资源文化遗产。 

  正确理解“生态文明建设”成为“五位一体”的国家战略。党的十八大报告中提出党的建设“五位一体”总体布局，是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，其中经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。只有坚持五位一体建设全面推进、协调发展，才能形成经济富裕、政治民主、文化繁荣、社会公平、生态良好的发展格局。

  世界各发达国家国家公园体制的演变路径基本一致。随着工业文明开始，世界发达国家均走过了经济发展、掠夺开发、环境恶化、生态危机、隔绝保护、科学保护的演变过程。人与自然和谐相处的价值观形成过程，取决于本国经济增长水平和人均经济总量阶段水平，人类进入中等收入以上的国家，才会自觉地形成天人合一的自然观。国家公园体系建设普遍认同：国家主导、公益优先、超级园区三大突出理念。

   适应生态文明建设总体战略，保护理念及保护手段有待提升。2015年，国家发改委联合12个部门发布《建立国家公园体制试点方案》，对我国自然文化资源保护和利用进行战略部署。目标是实现生态环境保护与资源合理开发利用的双赢。从发达国家自然资源保护理念沿革看，科学水平提升中与该国的经济发展水平大致正相关。初级阶段以经济效益的索取为主，中级阶段以恢复、修复和封闭措施实施资源保护，上升到以生物多样性及生态系统完整性为目标的高级保护阶段。主要是系统解决“一方水土养一方人，靠山吃山、靠水吃水，此路是我开，留下买路财”的问题，保护要依靠人，保护为了人，要从短视狭隘的利己主义向全民享有负责，向人类命运共同体负责，向子孙后代高水平持续幸福负责演变。国家公园体制建设就是要在管理和经营体制机制方面创新。试点期间要加强顶层设计，科学规划，统一管理。首先，理清目前的分级、分类、分型的属地保护，上升到国家层面统一管理，成立国家公园管理机构。其次，逐步取消种类繁多的“各级各类保护区”、“各级各类别公园”、“各级风景区旅游区”等，合理规划，科学制订国家公园遴选标准和评定机制。第三，资金保障统一纳入国家财政为主，保护属地配套权利剥离，鼓励全社会组织个人捐助，管办分离、管理权与经营权分开经营模式。第四，借鉴发达国家管理经验，加强国家公园体系的系列立法工作，坚决不能完全照抄照搬国外的经验。第五，风景优美交通不便的地方往往就是贫困人群聚集地，要充分考虑原住民的文化保护和切身利益，调动原住民保护积极性，并与全面扶贫和定点扶贫政策相协调。从而避免多头管理、重复管理、政出多门、管理失位，甚至出现问题造成无人管理的尴尬局面。

  您要问：5A级国家风景区与国家公园的区别到底在哪？回答：世界上没有一个国家公园可以铺设索道，政府在规划设计和运营管理方面都要评估环境承载能力，都要考虑动物迁徙繁衍便利，都要降低票价或完全取消门票以惠及到每一个人。

   您要问：国家公园体制相比过去的保护模式有什么进步？回答：世界上任何一个国家公园在立法中无一例外强调为子孙后代留下美好的家园，让全人类共享人类自己创造美好河山，这是人类文明的需要，是民族进步的需要，国家精神的需要。

 注明：全文4000多字，在国务院发展研究中心《经济要参》（2017第十六期）全文刊发，本文有删减。

 作者：陈  贵（京WORK-北京码头创始人、中管院创新所所长、生态学硕士）